沿着广州和佛山的边界由北向南，从黄岐“中山九路”到广佛线、千灯湖，无数人才、资金、技术、资源等要素在这里加速流动，逐渐消融着广佛的城市界限。
随之消融的还有广佛的行政边界。近日，《广佛全域同城化“十四五”发展规划》（以下简称《规划》）正式印发。其首次从国家、大湾区、全省、城市4个层面赋予广佛一体发展新的战略定位——国家新发展格局的战略节点、粤港澳大湾区世界级城市群的重要极点、省“一核一带一区”区域发展格局的关键支撑、城市间高质量同城化发展的示范区。
广佛“黄金走廊” 千灯湖中轴。（图：郑俊彬）
中山大学区域开放与合作研究院院长毛艳华对南都记者表示，四个定位环环相扣。广佛首先进行同城化探索，密切与国内其他先进地区的交流合作；进而引领珠三角地区做强核心功能，支撑全省构建“一核一带一区”区域发展格局；接着辐射带动珠江东西两岸乃至大湾区城市群一体化，更好融入全球市场体系；最后发挥广佛地区制造业发达和联通海外门户优势，打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接区域。
从广佛同城到广佛全域同城，《规划》为两座万亿级城市打开了更多想象空间。而要实现全域同城，华南理工大学建筑学院教授、博士生导师袁奇峰认为，广佛需共同谱好同城化“三部曲”，一是基础设施互联互通，二是生产要素自由流动，三是同城生活。
广佛画像
空间融为一体，产业互补耦合
广州和佛山的核心区，相距只有20公里左右。当“广佛候鸟”站在佛山南海区的写字楼里向远处眺望，还有可能看到藏在层层楼宇之间的广州塔。
越来越模糊的城市界限创造出了巨大的经济价值。2020年，广佛地区生产总值增长至3.6万亿元，与京沪相当；广佛经济密度为3.2亿元/平方公里，是全省（0.62亿元/平方公里）的5.2倍，以全省6%的土地面积和22%的人口贡献了32%的经济总量，取得19%的地方一般公共财政预算收入，彰显较高的经济效率和财税贡献。
在全国同城化组合中，广佛始终走在前列。毛艳华表示，作为城市群一体化的试验区，广佛同城起步早、成效显著。它之所以能在国内同城中处于领先地位，首先是因为政府层面的推动、政策战略的引领。
2008年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》公布，要求广佛超越行政边界，推动区域一体化，提升整体竞争力，把广佛同城化提升至战略层面；2009年，两市签署战略合作协议，标志广佛同城正式启动；2010年，广东省政府审议通过珠三角五个一体化规划,即基础设施一体化、产业布局一体化、基本公共服务一体化、城乡规划一体化和环境保护一体化；2019年随着粤港澳大湾区战略的推进，两市提出共建“1 4”高质量发展融合试验区；直至近期发布的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》，将佛山市全域纳入广州都市圈。在此背景下，广佛同城逐渐迈向全域同城化。
“广佛一体化的发展基础主要由其地理位置决定。由于地理的邻近性，两地能够长期保持密切的社会、经济、文化联系，这也是广佛同城不断提速的重要原因。”毛艳华说。
毛艳华分析认为，广州和佛山有深厚的产业分工合作基础。在改革开放初期，广州拥有大量国有企业和技术人才，而当时的佛山、南海、顺德则有大批活跃的民营企业，急需技术支持服务，因此形成了密切的产业联系。当然这种分工合作也具有深厚的人文基础。随着产业结构调整，建设全国统一大市场与区域经济一体化进程加速，企业的跨地投资需求增大，要求地方政府在营商环境建设、规划基础设施方面加强协同，来更好地畅通企业跨城市的产业链供应链布控，提升产业转型升级的效果。
在袁奇峰看来，广佛两地融合发展深埋强大的互补性。广佛同城最初由市场力量推动而成，因此它的最大的特点是市场因素强劲，两个城市的产业互补性强。
从产业布局上看，佛山的工业已具规模化，工业总产值超广州。2021年佛山规模以上工业总产值2.68万亿元，广州为2.26万亿元。从产业结构上看，广州的第三产业GDP占比超60%，佛山的第二产业占比超60%。佛山没有形成强有力的服务中心模式，其服务中心在广州。两个城市产业互补耦合，市场互动、产业链上下游组合可跨越边界。
2021年佛山规模以上工业总产值2.68万亿元，超过广州。
广佛同城化一步步从市场自发、政府对接走向全域同城化。“广佛核心城区的行政边界已被打破，城市的实体地域逐渐连片发展，两座城市在空间上已融为一座都市。因此，在广东五大都市圈中，以广佛为核心的都市圈体量最大。广佛成为国内同城化程度最高、政策实施效果最佳的同城化区域之一。这些基础条件是两地融合发展的优势。”袁奇峰说。
全域同城
公共服务均等化是最重要的落脚点
此次《规划》将广佛地区定位为国家新发展格局的战略节点、粤港澳大湾区世界级城市群的重要极点、省“一核一带一区”区域发展格局的关键支撑、城市间高质量同城化发展的示范区。这是自2009年两市正式签署战略合作协议以来，首次从国家、大湾区、全省、城市4个层面赋予广佛明确的战略定位。
“广佛地区的总体定位主要以支撑国家、省市重大战略举措为导向。建设全国统一大市场是促进形成新发展格局的重要举措，也是区域一体化的结果。广州是国家中心城市、对外开放的门户枢纽，是省内外资源配置的重要平台。广佛同城经济体量大、人口多，参与全球资源配置更有竞争力，能够更好地发挥两种资源、两个市场的作用，因此有利于推动构建新发展格局。”毛艳华说。
毛艳华表示，上述四个定位也是环环相扣的。广佛首先进行同城化探索，密切与国内其他先进地区的交流合作；进而引领珠三角地区做强核心功能，支撑全省构建“一核一带一区”区域发展格局；接着辐射带动珠江东西两岸乃至大湾区城市群一体化，更好融入全球市场体系；最后发挥广佛地区制造业发达和联通海外门户优势，打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接区域。
除了被赋予新的使命，此次《规划》也是首次把“全域”一词放入文件名中，强调广佛全域同城，并提出了明确的发展目标：到2025年，广佛地区经济和人口承载力明显提升，全域同城化实现新跨越，继续在全国同城化实践中走在最前列。展望2035年，广佛全域同城化基本实现，城市发展有机融合，功能分区清晰有序，交通往来便捷高效，产业结构协同互补，统一市场深度形成，公共服务趋于均等。
袁奇峰表示，“全域”意味着广佛同城化将实现跨越式发展。他认为，“全域”的内涵是两个行政城市组成一个完整的实体城市，即两个城市所有的分工将跨越行政的边界，实现市场一体、结构一体、基础设施一体。
如何实现广佛全域同城？袁奇峰认为，同城化有“三部曲”，一是基础设施互联互通，二是生产要素自由流动，三是同城生活。“在市场先行的背景下，广佛两地生产要素基本实现了自由流通，基础设施的互联互通不断加快步伐，但同城生活所依赖的公共服务一体化仍有待进一步完善。只有公共服务水平均等化，全域同城化才有可能实现。”
南海天河城的广佛同城首家共建图书馆——自动还书设备，并与广州图书馆联网可直接借还书本。
毛艳华则认为，广佛全域同城涵盖经济实力、基础设施、产业发展、生态环境、公共服务、体制机制6个指标。其中，与民生相关的公共服务是全域同城最重要的落脚点，广佛需要向更高层次突破行政壁垒，推动实现公共服务均等化。
对此，《规划》提出诸多具有“烟火气”的民生保障措施，如建立广佛人口基础信息共享机制，推动流动人口IC卡互认互通。适应“广佛候鸟”规模扩大趋势，创新完善非户籍常住人口融入机制，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制。同时推进基础教育优质均衡发展，引入省属和高校等优质教育资源在广佛两地举办基础教育学校。
跨越障碍
加强两市战略共谋、项目共建、红利共享
在发现广佛全域同城化发展机遇的同时，还应看到两地面临的挑战。《规划》指出，虽然广佛全域同城化取得了积极成效，但距离引领粤港澳大湾区建设世界级城市群，引领全省构建“一核一带一区”区域发展格局还存在差距。
“广佛两市的传统观念和体制机制阻碍较多，根深蒂固的市场分割、行政区划观念仍然很强，当前还停留在传统的经济发展模式，统一大市场的效应未能充分发挥。我们需要自上而下的改革，解放思想，推动体制机制创新，打破市场壁垒，借鉴国内外区域治理的先进经验，扩大多元主体参与，发挥智库的作用提供智力支撑。”毛艳华告诉南都记者。
为此，《规划》首次提出，成立跨区域的广佛联合规划委员会，科学配置两市空间资源，高效协调同城规划建设事务。《规划》还首次提出，积极引入利益补偿机制，探索将需对方支持的项目（事项）打包一并协调推进，更大程度取得共识，解决问题。
“成立广佛联合规划委员会是建设国际一流湾区和世界级城市群的重要探索。我们需要吸收多方智慧，共同做出全域同城的规划，把《规划》作为城市引领的基础性文件，为科学决策提供依据。”毛艳华说，从国内外的一些经验来看，联合规划委员会是一个具有法律效力的机构，能更好地贯彻《规划》的引领作用。
袁奇峰表示，伴随同城化的深入，市场竞争加剧，广州、佛山两地政府亟需探索建立更加常态化和更具有约束力的工作推进机制。广佛规划委员会的成立，有利于共同规划两市的未来发展，两市一体、结构重造、协同分工。
“加强两市战略共谋、项目共建、红利共享将是跨越广佛全域同城机制体制障碍的关键。”袁奇峰建议，加快落实稳经济政策，依靠经济增长支撑基础设施建设；进一步推动建设“1 4”高质量发展融合试验区；加强两市的同城规划，在市政规划、公共服务设施建设等方面形成一体化的方案，共同撑起市场要素在广佛全域自由流动。
策划：裘萍 冯芸清
统筹：冯芸清 黄琼红
采写：南都记者 黄姝伦 钟丽婷 王美苏 冯芸清 陈卓睿 梁思华 见习记者 李竹 实习生 吴诗愉 李露莉
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