编者按
国家发展改革委对2014年颁布实施的《国家以工代赈管理办法》进行全面修订，日前已正式颁布，并将于今年3月1日起施行。
很多城市居民可能对以工代赈这个名词有些陌生，而对于上亿农村劳动者来说，以工代赈则是实实在在提供家门口务工机会、获得劳动报酬的好政策。以工代赈政策自1984年启动实施以来，在带动群众就业增收、激发内生动力、改善欠发达地区生产生活条件等方面发挥了重要的作用。新修订的办法有哪些变化？如何进一步“赈”出实效？本版稿件对其进行了详细梳理。
“四问四答”深度解读新版《管理办法》
日前，国家发展改革委地区振兴司有关负责同志就新修订的《国家以工代赈管理办法》回答了记者的提问。
政策的演变过程
一问：以工代赈的历史十分悠久，我国从什么时候开始有计划地实施以工代赈政策？
答：以工代赈古已有之，1984年，为帮助贫困地区改变面貌，国家动用一部分库存粮棉布和中低档工业品，支持国家扶贫开发工作重点县基础设施建设，开启了新中国通过以工代赈开展开发式扶贫的序幕。1996年，以工代赈开始由实物折资方式转为安排财政扶贫资金支持。1998年，为应对亚洲金融危机、扩大国内需求，国家发展改革委通过安排国债资金支持各地实施以工代赈。2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。
“十三五”时期，国家发展改革委、财政部累计投入以工代赈中央资金近300亿元，带动地方资金超过35亿元，支持贫困地区实施了一大批农村中小型基础设施建设项目，在带动贫困群众就近就业增收、激发内生动力、改善贫困地区生产生活条件等方面发挥了独特而重要的作用，为如期打赢脱贫攻坚战作出了积极贡献。
2020年11月，经国务院同意，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》，推动以工代赈方式拓展到中小型农业农村基础设施建设领域。2022年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》，进一步将以工代赈方式推广到政府投资的相关重点工程项目。仅2022年，各地通过实施以工代赈项目和在政府投资的重点工程项目中推广以工代赈方式，已带动超过500万名群众实现就地务工，人均增收超过8000元，对农民就业增收产生明显效果，充分发挥了“赈”的实效。总的看，“十四五”以来，以工代赈已由一项专项扶贫政策转变为针对欠发达地区和低收入人口，集就业促进、基础建设、应急救灾、收入分配、区域发展等功能为一体的综合性帮扶政策。
新版做了哪些改变
二问：《管理办法》主要从哪些方面对当前和今后一个时期的以工代赈进行了规范和明确？
答：《管理办法》明确了以工代赈“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的管理体制和组织领导、沟通协调、宣传激励等工作机制，明晰了以工代赈政策实施范围、受益对象、建设领域和赈济模式，规定了以工代赈年度计划分解下达要求和专项资金实施范围、建设领域、资金投向及使用要求，强调向参与工程建设的群众发放劳务报酬、开展技能培训等政策目标，新增了政府投资的重点工程项目实施以工代赈和农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式等内容。总的看，《管理办法》进一步完善了以工代赈投资计划、专项资金和项目管理、监督检查等方面具体要求。
三问：《管理办法》中提到的以工代赈项目是指哪一类项目？它与采取以工代赈方式实施的重点工程项目和其他中小型农业农村基础设施项目有什么区别？
答：以工代赈项目特指使用发展改革和财政部门安排的以工代赈专项资金实施的专门项目，这类项目对组织群众务工、发放劳务报酬等工作都有严格的要求。如，为调动地方政府和项目单位积极性，以工代赈中央预算内投资项目的劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上。采取以工代赈方式实施的重点工程项目和中小型农业农村基础设施项目，使用的是各有关部门专项资金，仍由各有关部门按行业规范管理，在这类工程项目中推广以工代赈方式，并不是要把其变成以工代赈项目，也没有对其劳务报酬发放比例作出硬性要求，主要目的是在保证项目原有组织管理方式基本不变，并确保项目质量、进度和效率的前提下，采取以工代赈方式实施部分能够用人工的建设任务和用工环节，从而为当地提供更多工作岗位，吸纳带动更多当地群众就近就业增收。
一些误读需要厘清
四问：《管理办法》中提到，以工代赈项目应按照能用人工尽量不用机械、能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍的要求来组织实施，对此社会上有不同的解读，请问应该如何理解？
答：“能用人工的尽量不用机械，能组织当地群众务工的尽量不用专业施工队伍”，是专门针对使用国家以工代赈专项资金实施的以工代赈项目提出的管理要求，旨在不影响工程质量安全的前提下，发挥以工代赈项目带动就业增收的作用，动员引导更多当地群众参与项目建设，尽可能多地为他们发放劳务报酬。对于采取以工代赈方式实施的重点工程项目和中小型农业农村基础设施项目，《管理办法》并没有提出上述要求，这类项目首先还是要确保项目质量、进度和效率，在此基础上，充分挖掘主体工程建设及附属临建、工地服务保障、建后管护等方面用工潜力，尽可能多地组织当地群众务工就业并为他们发放劳务报酬。
这是湖南“水美湘村”项目一处采取以工代赈方式组织施工的现场。（新华社资料图）
提供务工机会 增加农民收入 提高劳动技能
以工代赈，“赈”出综合效益
以工代赈在中国已实践近40年。新修订的办法有哪些变化？如何进一步“赈”出实效？
家门口促农民增收
“工资一天一结，每天200元。”谈起在镇里以工代赈项目上的工作，河南省卢氏县朱阳关镇村民袁建春算了算账：一个月收入6000元左右，一年差不多能干6个月，家门口就能挣3万多元。
卢氏县发改委主任李青波介绍，卢氏县在农村交通、农田水利、产业基地配套设施、人居环境等涉及“三农”建设中，把推广以工代赈方式融入项目论证、施工合同、开工公示等环节，明确吸纳务工群众数量、发放工资标准等，确保以工代赈落到实处。
根据国家发展改革委数据，“十三五”时期，国家发展改革委、财政部累计投入以工代赈中央资金近300亿元，带动地方资金超过35亿元，支持贫困地区实施了一大批农村中小型基础设施建设项目。2022年，各地通过实施以工代赈项目和在政府投资的重点工程项目中推广以工代赈方式，已带动超过500万名群众实现就地务工，人均增收超过8000元。
“受新冠疫情等影响，农村群众外出就业务工受阻。在此背景下，以工代赈创造了大量就业机会，有效缓解了县域地区就业难题，助力巩固脱贫攻坚成果，充分发挥了‘赈’的实效。”中国农业科学院农业经济研究与发展研究所助理研究员林青宁说。
劳务报酬占比提升
新版《管理办法》结合新需求、新变化，作出了调整。其中之一是劳务报酬占比提升。以工代赈中央预算内投资项目的劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上。
贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县发改局副局长丁德松介绍：“在我们最新实施的以工代赈项目中，劳务报酬占比已达到30.35%，其中方祥乡稻田养鱼防渗工程建设项目吸纳就业人员53人，支付劳务报酬37.65万元，占项目报账资金的37.65%。”
专家分析，以工代赈本身是一项扶持政策，鼓励引导群众通过诚实劳动实现增收致富，加强困难群体就业兜底帮扶，促进共同富裕。对于使用国家以工代赈专项资金实施的以工代赈项目，提高劳务报酬占比体现了这一政策的初衷。
“采取以工代赈方式实施的重点工程项目和中小型农业农村基础设施项目，使用的是各有关部门专项资金，仍由各有关部门按行业规范管理，在这类工程项目中推广以工代赈方式，不是要将其变成以工代赈项目，因此也没有对其劳务报酬发放比例作出硬性要求。”林青宁说。
不仅仅带来收入增加
以工代赈，带来的不仅仅是工资收入的增加。
在新版《管理办法》中，“技能培训”被频繁提及，包括以工代赈项目实施中的就业技能培训等工作任务，由地方政府统筹相关财政资金及社会帮扶资金、企业投资等予以支持。实施以工代赈的重点工程项目所在地应统筹各类符合条件的培训资金和资源，充分利用项目施工场地、机械设备等，采取“培训 上岗”等方式，联合施工单位开展劳动技能培训和安全生产培训。
“通过技能培训，以工代赈进一步扩大了‘赈’的实效。”林青宁认为，目前，许多地方在广泛组织农村群众参与工程建设的基础上，积极组织务工群众参与以工代训和劳动技能岗前集中培训，有的地方瞄准务工群众中低技能、弱劳力等特殊群体，开展生产技能培训等，有效提升了农村低收入群众依靠劳动增收致富的能力。
除了就业技能培训，不少地方还积极探索公益性岗位开发、资产收益分红等赈济新模式，让以工代赈中央资金更直接、更广泛、更长久地惠及脱贫群众。
聚焦新模式，今后以工代赈中央预算内投资主要用于实施一批中小型基础设施建设项目，推广“公益性基础设施建设 劳务报酬发放 就业技能培训 公益性管护岗位开发”和“产业发展配套基础设施建设 劳务报酬发放 就业技能培训 资产折股量化分红”等综合赈济模式，进一步提高劳务报酬发放比例，形成示范带动效应。
“以工代赈已由一项专项扶贫政策转变为针对欠发达地区和低收入人口，集就业促进、基础建设、应急救灾、收入分配、区域发展等功能为一体的综合性帮扶政策。”林青宁说，地方政府应加大统筹力度，提高资金使用效率。同时，地方可围绕当地主导产业发展和乡村建设需求，进一步创新工作机制、拓展赈济模式，及时总结提炼可复制可推广的做法经验，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴发挥更大作用。
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为何要以工代赈，不能直接发钱赈济？
中国宏观经济研究院经济研究所副所长吴萨认为，用以工代赈的方式来扶助贫困，客观来说是一种比较好的方式。它有几个优点：一是“授人以鱼不如授人以渔”。以工代赈工程建设，优先吸纳脱贫人口和因灾需救助的人口，他们可能年龄偏大，劳动技能比较低，在劳动力市场上并不具有很强的竞争力，如果你只是发给他一点钱，那么钱用完了他还会继续面临同样的困难。二是通过以工代赈的方式，可以让需要救助的人进入就业市场，特别是项目建设还兼有培训的职能，不仅使他能够获得当期的劳动收益，还可以在劳动中得到培训，提高他的劳动技能，增强他在劳动力市场的竞争能力。学到本事以后，也可以运用到其他项目中，使这类人群能够更好地适应和进入劳动力市场，为长期获得收入提供有力支撑。
策划/编辑： 陈秀云
稿件综合新华社、国家发展改革委官网、央视