民族区域自治是国家的一项基本政治制度，实行民族区域自治，充分体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。关于民族自治地方的设置，《中华人民共和国民族区域自治法》第二条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”《中华人民共和国宪法》第三十条规定：……直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”目前我国共有5个自治区(新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区)、30个自治州(延边朝鲜族自治州、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州、文山壮族苗族自治州、西双版纳傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、迪庆藏族自治州、临夏回族自治州、甘南藏族自治州、海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、伊犁哈萨克自治州)、120个民族自治县(117个民族自治县、3个民族自治旗)，967个民族乡(966个民族乡、1个民族苏木)。
如今随着我国经济社会的不断发展，城镇化进程的快速推进，作为民族自治地方中间层级的自治州只能设县、自治县和县级市，与下设区和县的地级市相比，在行政管理体制方面还存在一些亟待解决的问题，需要在体制机制方面考虑作进一步完善。
一、自治州现行行政管理体制存在的问题
民族区域自治制度在促进少数民族地区的经济社会发展，维护国家统一、民族团结和边疆稳定方面发挥着十分重要的作用。由于自治州体制创立之初，大多处于边疆、边远的少数民族地区经济社会发展水平不高、城镇化水平较低，所以在设计自治州制度时对于一些尚不具备条件的问题暂未作考虑。改革开放以来，随着我国经济社会的持续快速发展，特别是少数民族地区经济社会以及城镇化的快速发展，自治州行政管理体制中的一些问题逐渐显现。
（一）自治州缺乏与地级市同等的职权。我国现行的行政区划体制中，二级行政区包括地级市、自治州、地区和盟（相当于地区）。目前全国共有二级行政区333个，其中293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟。而地级市体制是我国二级政区的主流体制。地级市可设置市辖区，管辖县并且可以代管县级市，从而形成了法律授权明确、职能职责到位的地级市政府。改革开放以来，地级市体制对于培育区域性中心城市，促进区域经济社会发展和推进城镇化发展，发挥了积极的作用。地级市相比自治州最大的优势就是可以设立区(市辖区)，除个别单区市(58个单区市)外，绝大多数地级市都有两个及以上的市辖区。市辖区是建制城市的组成部分，能够和所在城市统一进行城市规划、国土管理、交通建设、产业布局，有利于加快城市化、工业化、现代化以及招商引资等。通过改区扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，都面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。例如，开发新区和产业园区，通过招商引资增加企业投资，进而扩大中心城市政府的税收，同时通过开发房地产来弥补政府招商引资投入的成本，进而增加中心城市的土地出让金，可大大改善中心城市的财政状况，也实现了中心城市的GDP增长。对县区所在城市来说，县改区后扩大了所在城市的人口规模和管辖面积，以及GDP总量。城市的排名以及城市可以支配的空间和资源都会明显增加。
从总体上看，自治州体制与地区（盟）体制有相似之处，区别是自治州是一级政府，而地区是省或自治区的派出机构。自治州体制与地级市体制相比较，却有着很大的不足之处。自治州与地级市同属地级行政区，而由于许多法律法规都没有赋予与地级市同等的权力，使得自治州行政机关不能享受与地级市同等的职权。例如：在管辖范围上，地级市一般管辖区、县、自治县、旗、自治旗，代管县级市；而自治州下管辖的县级行政区只能为县、自治县、县级市。与地级市相比，法律并未赋予自治州辖区的职能。另外，国家许多专业性法律法规，都未规定自治州的有关权限，使自治州相对于地级市而言在许多职权职能上出现缺失。如《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《中华人民共和国城市房地产管理办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规，只对市、县做出相关规定，而遗漏了自治州，直接导致自治州在规划审批、土地管理、矿权设置等方面不具有与地级市同等职权。自治州政府在机构设施上也不能如地级市一样设置规划局、城市管理局等部门，统筹推进全州城镇化进程困难较大。
（二）自治州的管辖内没有地级城市建制，不利于打造区域性中心城市。目前全国30个自治州中州政府驻地的县、市很多都存在着区域面积小、功能层次低、城市建设滞后、资源配置不合理等状况，辐射带动作用有限。1993年5月国务院批转了《民政部关于调整设市标准的报告》(国发[1993]38号)，1999年民政部根据中发[1999]2号文件精神下发了《民政部关于调整地区建制有关问题的通知》(民发[1999]105号)，两份文件对县级市升格为地级市和撤地设市的标准做了规定。然而自治州范围内，实行州管县(市)的模式，即使自治州下辖的县级市达到了地级市的标准，由于自治州与地级市平级，它们也不能升格为地级市。同时，自治州不在调整地区建制、撤地设市的政策范围内，自治州无法改为地级市。这样就形成自治州缺乏地级市行政体制，没有地级市建制享有的完全经济、行政管理的权利，直接影响了自治州内区域性中心城市培育和发展，影响了自治州的城镇化进程和产业结构调整。
（三）自治州行政权较弱。自治区、自治州、自治县都是我国少数民族地方，实行民族区域自治法管理本民族事务，然而与自治区、自治县相比，自治州的权力实际并未得到落实。自治州是处于省级和县级的中间层级，起着承上启下的作用，州级政府主要以号召、发动和推动为主，并无实际操作权，其管理审批权、财政支配权和立法权等都不同程度被弱化。州本级政府机关没有具体的行政地域和行政对象，州政府与驻地市政府机构重叠，州府驻地城市的各种行政管理职能由市直机关行使，但在实际中容易造成城市建设和管理服务的错位缺位，也容易造成权责难分、推诿扯皮、资源浪费等现象。同时，近年来大力推行的扩权强县和省直管县试点，一方面使自治州驻地市享有部分州级政府的经济社会管理权限，另一方面部分县的管理权限得到增强，导致自治州的行政管理权削弱。未来国家的行政管理体制还将逐步减少中间层级，向“扁平化”方向发展。如果省直管县体制全面实施后，自治州将处于两难境地。一方面是自治州将有名无实，只有自治州的国家机关，完全没有实际管辖地域；另一方面如果省直管县、市体制不覆盖自治州，其管辖内的县、市将会“不服”或申请由省直管，造成行政管辖上的矛盾或新的行政管辖问题。
二、自治州行政体制改革的可行性
（一）自治州行政管理体制改革符合法律法规和国家政策精神。《中华人民共和国民族区域自治法》序言规定：“今后，继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。”第四条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。……自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”因此，自治州通过行政管理体制改革更好地行使职权、促进自治州更好更快发展有法可依。同时，自治州实施行政管理体制改革也符合国家有关政策精神。国家《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》明确提出了“支持黔东南州率先开展自治州辖区行政体制改革研究。”说明国家已经看到开展自治州行政管理体制改革的重要性和必要性，将黔东南州作为行政管理体制改革的试点，希望黔东南州为全国其他自治州的发展探索出一条新路。
（二）自治州所辖政区现状表明自治州的行政管理体制是可以进行探索的。目前全国30个自治州所辖政区的现状可以看出，自治州辖区政区的设置，在国家法律框架内，是可以进行探索、试验和改革的，而不是一成不变的，也不是一变就违反宪法和民族区域自治法的，而是在法律精神的指导下，对民族区域自治制度在实践中不断进行完善。
（三）有关自治州正在积极探索行政管理体制改革的有效途径。如新疆昌吉回族自治州与邻近的乌鲁木齐市成立联合党委，统一领导两地经济社会发展，推进乌昌城市一体化，既为乌鲁木齐中心城市发展提供了更为广阔的空间，也为昌吉自治州丰富的资源提供了合理配置和开发利用的强大带动龙头，取得了经济发展、城市繁荣、社会稳定的良好效果，在城市圈整合中成立党委一体化的做法，全国独此一家。云南红河自治州推进个旧、开远、蒙自三地一体化发展，将州府所在地由个旧迁至蒙自并实施撤县设市，促进了区域中心城市发展，带动了全州经济社会繁荣。黔东南州实行凯里——麻江同城化发展，在两地间建立凯里经济开发区，以产业发展促进城市融合。这些实践中的尝试，既表现出有关自治州解放思想、大胆改革的勇气，也充分体现了现行自治州行政管理体制改革的必要性和可行性。
三、全国具备参照地级市模式设立州辖区的自治州
贵州省黔东南州是国家确定的率先开展自治州辖区行政体制改革研究的试点，除了黔东南州外，我国还有那些自治州具备参照地级市模式设立州辖区呢？以下15个自治州无论是总人口、州府城市规模和经济总量，都不逊色于中西部的很多地级市，具备设立州辖区的条件。
1.新疆巴音郭楞蒙古自治州，第七次全国人口普查数据显示，巴州总人口161.3979万人。巴州州府库尔勒市是新疆第二大城市(新疆各县、县级市七普人口尚未公开发布)，2020年库尔勒市GDP680亿元。
2.四川省凉山彝族自治州，第七次全国人口普查数据凉山州总人口485.8万人。凉山州府西昌市七普人口95.5万人，2020年西昌市生产总值573.6亿元，西昌市为全国知名的卫星航天城市。
3.贵州省黔西南自治州第七次全国人口普查数据为301.51万人。黔西南州州府兴义市总人口100.41万人，城区人口48万人，2020年兴义市生产总值完成493亿元。
4.新疆昌吉回族自治州。第七次全国人口普查数据巴州总人口161.3585万人。昌吉州府昌吉市，城市建成区面积62.68平方公里，2020年昌吉市GDP420.17亿元。
5.云南省大理白族自治州。大理州第七次全国人口普查数据为333.7559万人，州府大理市第七次全国人口普查数据为77.11万人，2020年大理市地区生产总值472.85亿元。
6.云南省楚雄彝族自治州，第七次全国人口普查数据楚雄州总人口241.6747万人，楚雄州州府楚雄市总人口63.15万人。2020年楚雄市实现生产总值(GDP)485.14亿元，城区人口25.397万人。
7.吉林省延边朝鲜族自治州第七次全国人口普查数据为194.17万人，延边州州府延吉市68.61万人。2020年延吉市生产总值314.5亿元，城区人口47.56万人。
8.云南省文山壮族苗族自治州。文山州第七次全国人口普查数据为350.32万人，文山州府文山市人口62.38万人，文山市2020年生产总值324.45亿元。
9.新疆副省级伊犁哈萨克自治州。伊犁州直第七次全国人口普查总人口284.8393万人。伊犁州府伊宁市，2020年伊宁市预计实现生产总值295.9亿元。
10.贵州省黔东南苗族侗族自治州。黔东南州第七次全国人口普查数据为375.86万人，州府凯里市总人口70.9057万人，2020年凯里市生产总值281.76亿元。
11.贵州省黔南布依族苗族自治州。第七次全国人口普查数据黔南州总人口为349万人，州府都匀市总人口52.97万人，都匀市2020年生产总值223.39亿元。
12.湖北省恩施土家族苗族自治州。第七次全国人口普查数据恩施州总人口345.61万人，州府恩施市总人口83.68万人，恩施市2020年地区生产总值356.99亿元。
13.云南省西双版纳傣族自治州。第七次全国人口普查数据西双版纳州总人口130.14万人，州府景洪市总人口64.27万人，2020年景洪市生产总值316.64亿元。
14.云南省红河哈尼族彝族自治州。红河州第七次全国人口普查数据为447.84万人，首府蒙自市总人口58.5976万人，2020年蒙自市实现生产总值(GDP) 390.85亿元。
15.湖南省湘西土家族苗族自治州。湘西州府第七次全国人口普查数据为248.81万人，州府吉首市总人口40.88万人，2020年吉首市生产总值197.62亿元。
