一、名词解释
1.公共领导
答;公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
具体含义包括：公共领导是一个社会组织系统，这个系统由公共领导者、被领导者，环增三个要素构成：公共领导是一个动态的行为过程；公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程；公共领导是权威和公共认可的关系，领导者与被领导者的关系，就是权威和服从的关系;对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。
2. 领导体制
答:公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。在西方，领导体制是整个公共管理系统得以顺利运转的关键；选民、利益集团和政党的利益要求只有通过领导体制的转换，才能最后形成国家或政府政策；立法机关的大部分政策选择，也只有通过领导体制的转换才具有操作价值。科学的领导体制是领导活动正常进行的组织保证；科学的领导体制是提高整体领导效能的重要因素，有助于克服官僚主义；科学的领导体制是正确规范领导行为的根本机制。
3．首长制与委员会制
答:首长制是指一个组织的领导机关，其法定最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制，又称独任制。如法定的决策权力由两位或两位以上的行政首长行使，则称为委员会制，或称合议制。我国实行的是首长制领导体制，瑞士实行的是委员会制领导体制。首长制与委员会制各有优势，在实际的领导活动中，应结合实际采用，发挥各自的长处。一般而言，首长制适合速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、突发性的等一类领导活动；委员会制适合方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡等一类领导活动。首长制和委员会制是根据领导机关中最高决策权所属人数的多少划分的。
4. 完整制与分离制
答:(1)完整制是指同一领导层级的各个机关，受一个领导机关或一位首长指挥、监督的领导体制，又称集约制或一元统属制。在完整制下，实行分工协作，以取得协同一致的效果。中国实行的是完整制的领导体制。
(2)分离制是指同一个领导层级的各机关，受两个以上的领导机关或首长的指挥、监督与控制的领导体制，又称为独立制，或多元统属制。在分离制下，按照各个公共领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，各机关彼此独立。不存在隶属关系。美国是实行分离制最典型的国家。
(3)在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要。随着我国社会分工的不断发展，科技水平的不断提高，加上经济市场化，出现了利益关系在整体基础上的多元化，完整制的领导体制也日益暴露出其存在的问题。但由于各部门之间的密切合作是提高工作效率的前提，社会协调发展与高度综合的内在趋势日益明显，因而实践中仍然更多采用完整制。
5领导协调
答:领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。领导协调的作用就是内求团结、外求发展。从领导者自身来看，协调是领导者正确履行其职能、行使权力的重要保证；从公共组织所处的社会来看，协调有利于化解社会矛盾，建设和谐社会。领导协调的特点包括平等性、互利性和结果不确定性。
6. 领导沟通
答:领导沟通即公共组织之间、公共组织与公务人员之间，以及公务人员之间，为实现共同的公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通。领导沟通有两层理解，即广义的理解和狭义的理解。从广义来说，领导沟通即政府内部的各部门和人员之间、不同政府组织之间、政府组织与其他社会组织之间，为实现一定的共同利益和公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通的过程。从狭义的角度来说，领导沟通即公共组织之间、公共组织与公务人员之间，以及公务人员之间，为实现共同的公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通。通过有效的领导沟通，在政府内部可以减少内耗与矛盾，提高公共管理活动的效率，而且可以及时为公共决策、执行、监督等提供大量信息，提高公共管理的质量。领导沟通是科学领导体系的重要组成部分，也是实现公共领导职能的重要环节。在领导过程中，把握领导沟通的理论，提高领导沟通的水平和能力，是实现有效领导的前提条件。
7．领导激励
答:领导激励就是领导者调动下属积极性和创造性的一种行为和手段。激励是通过一定的方法来激发被领导者的动机，开发其能力和潜力，充分调动其积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。激励是领导者的重要职能，是提高下属积极性、提升人的能力和工作绩效、提升人的价值、增强组织的凝聚力、实现领导目标的主要手段。有效的激励应该遵循的基本原则有物质激励和精神激励相结合原则；正激励和负激励结合原则；按需激励原则；差别激励原则和公正原则。
8. 领导能力
答;领导能力是指领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，是公共领导者素质的核心。现代社会发展对领导能力提出了高要求，领导能力的作用主要表现如下：
(1)通过民主、准确、合理的决断能力的发挥，可以增加公共政策的科学性和公共性，减少政府部门的工作失误，提高工作效率；
(2)组织能力的发挥，可以合理地安排各种资源，提高下属的工作积极性，使得部门工作人员能通力合作。
(3)领导者具备良好的指导能力，就可以主动给予下属指导。以更好完成工作，提高整个部门的绩效水平和领导效能，实现良好的工作和社会效益；
(4)通过领导协调能力的发挥，与下属实现良好的交流沟通，领导者可以成为公共组织协调统一的保证，有利于做好各种协调工作;
9. 特质理论
答:特质理论是指用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论。长期以来，西方国家的管理学者们一直把领导者的各种个人性格和特征，作为描述及预测其领导成效的标准。许多从事测评、招聘和选拔领导人员的人，深信此理论的有效性。传统的特质理论认为，天赋是一个人能否成为有效领导者或卓越领导者的根本因素。因此，这种理论的研究目标就是“澄清什么样的身体和人格特征和什么样的能力将成功和不成功的领导者区分开来”。该理论认为领导者有六项不同于非领导者的特质：进取心、领导意愿、正直与诚实、自信、智慧和与工作相关的知识。
10． 权变理论
答:领导权变理论就是认为有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的理论。在现实中，要找到一种适合于任何组织、任何性质和任何对象的，固定的领导特质和领导行为方式是不可能的。事实上，没有一成不变的、普遍适用的、“最好的”领导方式。领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是:领导=f(领导者、被领导者、环境)，说明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数(函数)。是对领导特质理论和领导行为理论的发展和推进。强化了为领导特质理论和领导行为理论所忽视的环境因素的作用；关注的是领导者与被领导者的行为和环境的相互影响，特别是各种领导方式适应的环境条件；其研究的重点是分离出影响领导有效性的情境条件。在20世纪70年代以前，权变理论的主要研究成果有：弗雷德·菲德勒的领导权变模型、赫塞和布兰查德的领导生命周期理论、豪斯和米切尔的路径一目标理论、弗鲁姆和耶顿的领导者参与模型等。
一、概念题
1公共领导 答：公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。其具体含义包括：①公共领导是一个社会组织系统，这个系统由公共领导者、被领导者、环境三个要素构成；②公共领导是一个动态的行为过程；③公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程；④公共领导是权威和公共认可的关系；⑤对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。
2领导体制 答：领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。科学的领导体制是领导活动正常进行的组织保证，是提高整体领导效能的重要因素，是正确规范领导行为的根本机制。其内容包括：①领导结构，即领导职能、领导权力和领导责任的配置结构；②领导的层次与跨度，其中领导层次是指纵向组织结构的等级层次，领导跨度是指一个领导者能直接有效地指挥下级的幅度；③领导机构中各部门之间的职责与权限划分，要求建立严格的从上而下的领导行政法则和岗位责任制，对各个领导部门（领导干部）的职责权限作出严格明确的规定；④领导干部的管理制度，包括选举、招考、任免、考核、调动、轮换、回避、离（退）休等方面的制度。
3首长制与委员会制
答：根据领导机关中最高决策权所属人数的多少，领导体制可以划分为：
（1）首长制又称独任制，指一个组织的领导机关的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。其优点有：①权力集中，责任分明，行动迅速，指挥灵敏；②可防止推诿和扯皮，消除或减少个人意志、不负责任。缺点有：①过于倚重行政首长，影响工作稳定性和连续性；②易产生个人专断；③一旦决策失误，易导致严重后果。
（2）委员会制又称合议制，指法定的决策权力有两位或者两位以上的行政首长行使的领导体制。其优点有：①集思广益，减少决策失误；②委员具有代表性，利于系统内部的协调；③可避免个人滥用职权。缺点有：权力分散，责任不明确，行动迟缓，效率较低，难于考核优劣。
首长制与委员会制各有优势，在实际的领导活动中，应结合实际采用，发挥各自的长处。一般而言，首长制适合速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、突发性的领导活动，委员会制适合方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡性的领导活动。
4完整制与分离制
答：根据公共组织中同一层级各部门所受的指挥和控制，领导体制可以划分为：
（1）完整制又称集约制或一元统属制，指同一领导层级的各个机关，受一个领导机关或一位首长指挥、监督的领导体制。优点是权责集中分明，利于统筹和执行，提高工作效率。其缺点是首长权力过分集中，易滋生独断专横，易造成因循守旧的工作作风。
（2）分离制又称为独立制或多元统属制，指同一个领导层级的各机关，受两个以上的领导机关或首长的指挥、监督与控制的领导体制。优点是权力分散，措施灵活，利于发挥各机关的优势。其缺点是各机构难以协调，易造成各自为政、权力冲突和工作混乱的现象。
5领导协调
答：领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。其特点包括平等性、互利性和结果不确定性。领导协调的作用是内求团结、外求发展。从领导者自身来看，协调是领导者正确履行其职能、行使权力的重要保证；从公共组织所处的社会来看，协调有利于化解社会矛盾，建设和谐社会。因而，强化领导协调具有十分重要的意义。
6领导沟通 答：领导沟通是指领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。领导沟通有广义和狭义两层理解：①广义上，领导沟通即政府内部的各部门和人员之间、不同政府组织之间、政府组织与其他社会组织之间，为实现一定的共同利益和公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通。②狭义上，领导沟通即公共组织之间、公共组织与公务人员之间以及公务人员之间，为实现共同的公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通。它既是科学领导体系的重要组成部分，也是实现公共领导职能的重要环节。在领导过程中，把握领导沟通的理论，提高领导沟通的水平和能力，是实现有效领导的前提条件。通过有效的领导沟通，在政府内部不仅可以减少内耗与矛盾，提高公共管理活动的效率，而且可以及时为公共决策、执行、监督等提供大量信息，提高公共管理的质量。
7领导激励 答：领导激励是指领导者通过一定的方法来激发被领导者的动机，开发其能力和潜力，充分调动其积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。激励是领导者的重要职能，是提高下属积极性、提升人的能力和工作绩效、提升人的价值、增强组织的凝聚力、实现领导目标的主要手段。
8领导能力 答：领导能力是指领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，是公共领导者素质的核心。领导能力主要包括：①领导的创新能力；②领导的战略思维能力；③领导的执政能力。
9特质理论 答：特质理论是用区分领导者与一般人的不同特征来解释领导者之所以成为领导者的真正原因的理论。传统的特质理论认为，天赋是一个人能否成为有效领导者或卓越领导者的根本因素。西方国家的管理学者们一直把领导者的各种个人性格和特征，作为描述和预测其领导成效的标准。该理论的研究目标是“澄清什么样的身体和人格特征以及什么样的能力将成功和不成功的领导者区分开来”，认为领导者有六项不同于非领导者的特质：进取心、领导意愿、正直与诚实、自信、智慧和与工作相关的知识。
10权变理论 答：权变理论认为，领导方式是领导者、被领导者和环境的一个变数（函数）。因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质。它是对领导特质理论和领导行为理论的发展和推进，其研究的重点是分离出影响领导有效性的情境条件。从总体来看，领导权变理论强调没有唯一的、绝对合理的领导方式，关键取决于领导者、被领导者和环境三因素之间的互动是否较为合理。权变理论是对领导特质理论和领导行为理论的发展和推进，它强化了被领导特质理论和领导行为理论所忽视的环境因素的作用。
二、简答题
1分析公共领导的含义与特点。
答:(1)公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。公共领导是一个社会组织系统，这个系统由公共领导者、被领导者、环境三个要素构成。
(2)公共领导的特点
从对公共领导含义的分析中，可以发现公共领导相对干“私人领导”“领导一般”，具有以下特性：
①公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；
②公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公共性；
③决策的“公断性”。公共领导尽量淡化“个性”的鲜明，以避免在决策上凸显个人意志和个人专断，而是力求民主“公断”；
④公共领导的价值取向是公共利益。制定公共政策、行使公共权力、提供公共服务、承担公共责任的首要目标，是公共利益的充实和扩大，而不是个人利益或特殊利益。
2联系实际分析公共领导在公共组织发展中的作用。
答:(1)公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
(2)公共领导在公共组织发展中的作用
公共领导是公共管理的核心和灵魂，也是组织工作关系、人际关系和多种社会关系的中心，肩负着协调它们之间相互关系的使命。总的来说，公共领导的作用主要表现为，公共领导是公共管理协调统一的保证，公共领导贯穿干公共管理活动的全过程，公共领导正确与否关系到公共管理活动的成败。具体来说，公共领导的作用主要表现为：
①导向、统领的作用。公共领导的基本职责是把握全局，确定组织和单位的发展方向，引领变革，引领创新，推动组织的进步和发展。
②影响、表率的作用。领导的职位决定了其必然是有影响力的人，领导者的领导风格、领导魅力、道德水准以及习惯爱好，都对团队成员产生重要的影响。
③协调、沟通的作用。在领导的管理活动中，不可避免地会遇到各式各样的冲突和矛盾，这就需要协调、沟通。领导沟通能力的高低，会直接影响到他所领导的组织的发展。
④迎接挑战，引发变革的作用。公共领导不同于管理，面对和处理的是非结构性问题极具挑战性，公共领导实际上就是不断迎接挑战的过程。
3分析特质理论、权变理论的优缺点。
答:(1)特质理论的含义
特质理论是指用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论。长期以来，西方国家的管理学者们一直把领导者的各种个人性格和特征，作为描述及预测其领导成效的标准。许多从事测评、招聘和选拔领导人员的人，深信此理论的有效性。传统的特质理论认为，天赋是一个人能否成为有效领导者或卓越领导者的根本因素。因此，这种理论的研究目标就是“澄清什么样的身体和人格特征和什么样的能力将成功和不成功的领导者区分开来”。该理论认为领导者有六项不同于非领导者的特质：进取心、领导意愿、正直与诚实、自信、智慧和与工作相关的知识。
(2)特质理论的优缺点
①优点:
第一，特质理论给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；
第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；
第三，在领导理论的发展史中起到承上启下的作用。一方面是对以往的领导理论的归纳、整理，特别是对传统社会的领导理论的归纳和演讲，另一方面特质理论所暴露出来的理论缺陷，也推进了在特质理论之后的领导理论的发展。
②缺陷：
第一，忽视了下属的需要；
第二，没有指明各种特质之间的相对重要性；
第三，没有对因与果进行区分；
第四，忽视了情景因素。
实践表明，具有某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。大量的经验研究也没有证实什么特质是领导者固有的。
(3)权变理论的含义
领导权变理论就是认为有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的理论。在现实中，要找到一种适合千仟何组织、任何性质和任何对象的，周定的领导特质和领导行头方式是不可能的。事实上，没有一成不变的、普遍适用的、“最好的”领导方式。领导行为效果的好坏，不仅取决干领导者个人的素质和能力，而且取决干诸多的客观因素，如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是:领导=f(领导者、被领导者、环境)说明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数(函数)。是对领导特质理论和领导行为理论的发展和推进。强化了为领导特质理论和领导行为理论所忽视的环境因素的作用；关注的是领导者与被领导者的行为和环境的相互影响，特别是各种领导方式适应的环境条件；其研究的重点是分离出影响领导有效性的情境条件。
(4)权变理论的优缺点
①优点:强化了为领导特质理论和领导行为理论所忽视的环境因素的作用；关注领导者与被领导者的行为和环境的相互影响，特别是各种领导方式适应的环境条件。指出领导行为效果的好坏，不仅取决干领导者个人的素质和能力，而且取决干诸名的客观因素，如被领导者的特征、领导的环境等。从总体来看，领导权变理论强调没有唯一的绝对合理的领导方式，关键取决于领导者、被领导者和环境三因素之间的互动是否较为合理。
②缺点:领导权变理论在强调环境因素的同时，也忽视了领导者本身所具有的某些特质。
4分析公共领导体制的含义、内容和各种类型的优缺点。
答:(1)公共领导体制的含义
公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。在西方，领导体制是整个公共管理系统得以顺利运转的关键：选民、利益集团和政党的利益要求只有通过领导体制的转换，才能最后形成国家或政府政策；立法机关的大部分政策选择，也只有通过领导体制的转换才具有操作价值。科学的领导体制是领导活动正常进行的组织保证；科学的领导体制是提高整体领导效能的重要因素，有助干克服官僚主义:科学的领导体制是正确规范领导行为的根本机制。
(2)公共领导体制的内容
领导体制的内容，主要包括以下四个方面：
①领导结构，指领导职能、领导权力和领导责任的配置结构。
②领导的层次与跨度。领导层次是指纵向组织结构的等级层次。有多少等级层次，就有多少领导层次。领导跨度亦称“领导控制跨度”，指一个领导者能直接有效地指挥下级的幅度。
③领导机构中各部门之间的职责与权限划分。这种职权划分，要求建立严格的从上而下的领导行政法则和岗位责任制，对各个领导部门(领导干部)的职责权限做出严格而明确的规定，这是领导体制的核心问题。
④领导干部的管理制度。领导干部的管理制度属于狭义的人事制度，包括选举、招考、任免、考核、调动、轮换、回避、离(退)休等方面的制度。是国家政治制度的组成部分。
(3)领导体制各种类型的优缺点
领导体制类型可以按照不同的标准来划分;根据领导机关中最高决策权所属人数的多少，可以划分为首长制和委员会制；根据权力集中的程度和行使的特点，可以划分为集权制和分权制；根据公共组织构成单位的功能、职权性质与范围，可以划分为层级制和职能制；根据公共组织中同一层级各部门所受的指挥和控制，可以划分为完整制和分离制。各种类型的优缺点如下：
①首长制和委员会制
一个组织的领导机关，其法定最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制，称为首长制，或独任制。如法定的决策权力由两位或两位以上的行政首长行使，则称为委员会制，或称合议制。我国实行的是首长制领导体制，瑞士实行的是委员会制领导体制。首长制的优点是：权力集中，责任分明，行动迅速，指挥灵敏，冲突较少，效率较高，易于考核优劣。首长制可以有效地防止推诿和扯皮，消除或减少个人意志、不负责任的现象。首长制的缺点是：过于倚重行政首长，容易影响工作的稳定性和连续性；在监督机制不完备时，容易产生个人专断；一旦决策失误，容易导致严重后果。
委员会制的优点是：能够集思广益，减少决策失误；委员来自不同的方面，有代表性，有利于系统内部的协调；各委员分工合作，可以减轻主要负责人的工作负担，也可以避免个人滥用职权。
委员会制的缺点是：权力分散，
责任不明确，行动迟缓，效率较低，难以考核优劣。在现实生活中，其具体表现为：名为集体负责，实为无人负责;议而不决，决而不行，坐失良机，贻误工作等等。
首长制与委员会制各有优势，在实际的领导活动中，应结合实际采用，发挥各自的长处。一般而言，首长制适合速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、突发性的等一类领导活动；委员会制适合方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡等一类领导活动。
②集权制和分权制
集权制是指一切最后决定权都集中于上级领导机关和领导者，下级必须完全遵照上级的指示或决定办事的领导体制；分权制是指下级机关或下级领导者在自己管辖的范围内有较大自由裁量权，上级对下级权力范围内的事不加干预的领导体制。
集权制的优点：政令统一，标准一致，力量集中，指挥方便，能够统筹兼顾，利于重点建设。
集权制的缺点：不能因地、因时制宜，不利于发展个性，适应能力不强。
分权制的优点：可以使下级独立自主地工作发挥自身的特长和创造性。
分权制的缺点：政令不统一，各方常常发生矛盾和冲突，难以协调，也容易产生本位主义、分散主义，使国家集体利益受到损害。
总之，集权制与分权制并没有一个绝对的分界线，而只是相对而言。在领导学中，集权化与分权化是指决策权多大程度上集中在高层领导层。它们双方是互相依存、相互作用的；没有上级，也无所谓下级，反之亦然。正确处理两者的关系，既要求必要的集中统一，又要有相对的独立自主。
③层级制和职能制
层级制，又称分级制，指公共组织纵向划分为若干层级，上下层业务性质相同，但有隶属关系，下级对上级负责，业务范围由上至下逐层缩小的公共领导体制。层级制的每个层级的领导者所管辖的业务性质相同，只是管辖的空间范围随层级降低而随之缩小。
职能制，又称为分职制，指领导机关中平行地设置若干部门，每一职能部门所管辖的范围都以本行政机关的整体为对象，只是各部门所管辖的内容分工不同而已，如国务院设各部、委、办:省政府设各厅、局等:部队的军部设司令部、政治部、后勤部等。
层级制的优点：指挥统一，步调一致，权力集中，节制严明，行动迅速；各层次领导者的业务性质基本相同，便于沟通领导；由于这种体制强调掌握与熟悉各方面业务，因此有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的“通才”；各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动，均能很快胜任，对政府机构很合话。
层级制的缺点：缺乏专业分工，工作弹性小；权力过于集中，容易造成领导者事无巨细，事必躬亲；中间层次太多，信息传达容易失真，领导难以有效指挥。
职能制的优点：分工精细，领导者各司其职，业务熟悉，工作效率高，有利于培养精通各门业务的专家和提高领导的专业化水平。
职能制的缺点：分工过细，容易造成机构臃肿、人浮于事的现象；容易形成割据状态，滋生本位主义，导致政出多门，互相扯皮，难以协调各部门的矛盾与冲突，由于各专业部门只熟悉本身的业务，对整体与全局的情况不够了解，因此容易违反系统原则、经济原则与效率原则。
④完整制和分离制
完整制又称集约制或一元统属制，是指同一领导层级的各个机关，受一个领导机关或一位首长指挥、监督的领导体制。在完整制下，实行分工协作，以取得协同一致的效果。中国实行的是完整制的领导体制。
分离制，又称为独立制，或多元统属制，指同一个领导层级的各机关，受两个以上的领导机关或首长的指挥、监督与控制的领导体制。在分离制下，按照各个公共领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，各机关彼此独立，不存在隶属关系。美国是实行分离制最典型的国家。
完整制的优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的统筹和决策的贯彻执行，可以减少相互推诿、扯皮，避免工作重复和减少“内耗”，有利于提高工作效率。
完整制的缺点：首长权力过分集中，容易滋生首长的独断专横，属下单位缺乏主动性、积极性和创造性，容易造成因循守旧的工作作风。
分离制的优点：权力分散，各机关独立性大，措施灵活，有利于发挥各机关的优势，有利于防止专断与滥用权力，有利于发现和培养人才。
分离制的缺点：各机构之间协调合作有一定的难度，容易造成各自为政、权力冲突和工作混乱的现象，降低工作效率，造成人力、物力、财力的浪费。
在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要。随着我国社会分工的不断发展，科技水平的
不断提高，加上经济市场化，出现了利益关系在整体基础上的多元化，完整制的领导体制也日益暴露出其存在的问题。但由于各部门之间的密切合作是提高工作效率的前提，社会协调发展与高度综合的内在趋势日益明显，因而实践中仍然更多采用完整制。
5分析和理解我国的公共领导体制存在的问题和改革路径。
答:(1)公共领导体制的含义
公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。
(2)公共管理领导体制存在的问题
公共领导体制改革是公共管理领导活动中，对为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度进行的合乎实际和适应社会发展要求的改革。随着我国社会的发展，特别是经济体制改革的不断深入，领导体制存在着不适应社会发展要求的问题，具体内容如下：
①领导职能相互混淆
由于我国长期政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严重，直接影响公共领导效率。而其根源之一就是：组织层次与管理幅度、领导机构内部各部门之间的职责与权限的划分、领导机构外部的职权关系等不够明确。
②领导权力过于集中
领导权过分集中于公共领导机关和领导部门，而在领导机关和领导部门中，又过分集中在很少的几个主要负责人身上。③领导权力的约束滞后
政府行政效率低下，缺乏足够的监督，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生。由此导致的官商勾结、官官相护、集体贪污，只会让政府名誉扫地民，民心尽失。
④公共组织机构高度膨胀
长期以来，我国公共组织机构臃肿、人浮于事，这不仅是我国领导体制的一个严重弊端，而且是加重政府的财政负担，使党和政府的领导机关产生官僚主义作风的一个重要原因。
⑤用人制度缺乏活力
我国的干部人事制度是为适应高度集中的计划体制而制定的，在社会经济迅速发展的今天，这种体制存在的弊端主要表现为:公共部门内部资源不能得到合理的开发和充分利用，造成人员素质低下，人才结构不合理。
(3)公共管理领导体制改革的路径
鉴干我国领导体制存在的问题，我国公共管理领导体制的改革可以考虑如下的路径：
①完善领导职能分工，理顺各种关系
a实行党政分开，改善和加强党的领导。指党政职能分开，使执政的共产党从直接代替政府系统做决定、发指令的体制转变到通过法定程序把党的主张变为国家意志。
b.要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。
c.按照权相称原则确定职权体系，理顺职权关系。一是理顺中央与地方的职权关系，二是理顺政府内部的职权关系。
②在保证政令统一的前提下，适当下放权力
要划清中央与地方的职责权限，在保证全国政令统一的前提下，做到地方事务由地方管。
③改革组织人事制度，增强党和国家的活力
a.在公务员序列之外全面推行聘任制；
b.减少关卡，允许干部自然流动：
c.坚决打破论资排辈，实行干部能上能下；
d.增加透明度，体现“三公开”，即除少数特殊职位以外，要把任职岗位、条件、拟选拔对象的情况向群众公开，并接受群众的评议与监督，
e.实行竞争式选拔，提高群众的参与程度，达到好中选优。
④继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿
a.建立在党政分开之上的统一领导；
b.党政独立的统一职能目标按照精简原则。首先，纵向层次要尽可能地少；其次，横向部门划分不宜过细。实行精兵简政，提高各级领导机关和职能部门的工作效率，克服官僚主义。
⑤加强权力制约与监督
政府应接受来自社会的各种力量的考察，如各类组织、社会大众、新闻舆论对权力的制约监督，从而着重解决组织的人事制度的问题。
6分析和理解协调、沟通、激励等领导方法及其实现途径。
答:(1)领导协调的含义
领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。概括而言，领导协调的作用就是内求团结、外求发展。从领导者自身来看，协调是领导者正确履行其职能、行使权力的重要保证；从公共组织所处的社会来看，协调有利于化解社会矛盾，建设和谐社会。强化领导协调具有十分重要的意义。领导协调的特点有平等性、互利性和结果不确定性。(2)领导协调的实现途径
要做到有效协调，必须遵循以下原则：
①人为本。协调的实质在于处理好人际关系。要把尊重人、关心人和理解人贯彻于协调工作的始终。
②客观公正。协调者能否被协调对象所接受，协调措施能否被协调对象认可，取决于协调者及其拟订的协调措施是否客观公正。
③注重整体。领导过程中出现的不协调现象有时表现为个人与组织、局部与整体之间的利益冲突，当出现这种利益冲突时，不应牺牲组织的整体利益去满足个人利益或部门利益。
④求同存异。求同存异，关键是求同，要客观全面地分析各方面的情况，找准各方都认可、事关全局的共同点，促使各方统一思想，达成共识。
⑤互惠双赢。在矛盾双方互相尊重和互相理解的前提下，在双方都有协调合作的诚意及有做出妥协让步的准备下，还要使协调方案能够让矛盾双方都获得一定的利益好处，从而使矛盾得到解决。
⑥灵活机动。协调固然必须遵循国家的方针政策和法律法令，必须遵循公共道德，必须遵循组织的规章制度，但也要求协调者依据实际情况灵活机动地采取合适的协调方式。
(3)领导沟通的含义
领导沟通有两层理解，即广义的理解和狭义的理解。从广义而言，领导沟通即政府内部的各部门和人员之间、不同政府组织之间、政府组织与其他社会组织之间，为实现一定的共同利益和公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通的过程。在多元化社会中想要整合各种不同社会组织的利益和意见，就需要通过充分调查，了解各方面意见和反馈，然后整合，依靠领导沟通，政府才能作出最优决策，维持社会稳定及发展。而从狭义的角度而言，领导沟通即公共组织之间、公共组织与公务人员之间，以及公务人员之间，为实现共同的公共目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识所进行的工作和人际沟通。通过有效的领导沟通，在政府内部可以减少内耗与矛盾，提高公共管理活动的效率，而目可以及时为公共决策、执行、监督等提供大量信息，提高公共管理的质量。
(4)领导沟通的实现途径
①选择合理的沟通渠道。
a.正式渠道，指组织结构、层次及不同部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。
b.非正式渠道，指在非正式组织范围内或非正式场合进行的沟通。如公务人员间的日常接触、社交，非正式渠道的消息传播等。
②选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络。沟通网络的五种模式如下：
a.链式沟通，又称直线沟通，指信息链条似的逐级传递。
b轮式沟通，指某一个居干核心位置的沟通主体分别与其他几个沟通主体讲行沟通。
c全通道沟通，指组织成员都可以不受任何限制地互相沟通，各成员在沟通中享有平等地位。
d.环式沟通，又称圆周式沟通，指没有沟通核心，沟通主体只能和左右两个沟通对象进行沟通。
e.Y式沟通，是对沟通方式的形象化描述，这种沟通存在于纵向层级关系之中，中间某一沟通主体和两个以上的上级组织进行沟通，同时又和下级组织保持链式沟通。
③选择有效的沟通形式。
a口头形式。如交谈、讲座讨论会、电话等都是口头形式沟通。
b.书面形式，指采用书面文字形式进行的沟通。如各种报告、备忘录、信件、文件、内部期刊、布告、条例、建议书等。
c.非语言形式，指采用声、光信号、体态、语调等形式的沟通。
(5)领导激励的含义
领导激励是指领导者调动下属积极性和创造性的一种行为和手段。激励是通过一定的方法来激发被领导者的动机，开发其能力和潜力，充分调动其积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。激励是领导者的重要职能，是提高下属积极性、提升人的能力和工作绩效、提升人的价值、增强组织的凝聚力、实现领导目标的主要手段。有效的激励应该遵循的基本原则有物质激励和精神激励相结合原则；正激励和负激励结合原则；按需激励原则;差别激励原则和公正原则。
(6)领导激励的实现途径
激励的方法，概括起来有如下几个类型；
①物质激励。薪酬和奖金的制度激励，对政府工作业绩和公共组织运行产生持续影响。
②参与激励。领导者让下属和群众参与决策、管理和监督，鼓励人们提建议并子以重视积极采纳，这便是参与激励。
③目标激励。指确定适当的目标，诱发人的动机和行为，达到调动人的积极性的目的。标作为一种诱因，具有引发、导向和激励的作用。
④情感激励。指领导者与被领导者之间的、以感情联系为手段的激励方式。领导者和被领导者的人际关系既有规章制度和社会规范的成分，也有情感成分。
⑤需要激励。需要层次理论将人的基本需求由低级到高级分为五个层次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求。
⑥榜样激励。指领导的个人形象对被领导者的思想和行为能够起到明显的榜样激励，从而推动各项工作的开展。
⑦荣誉激励。同报酬激励一样，荣誉激励仍然必须遵守公平、公正的原则。
⑧信心激励。
⑨赏识激励。领导者应做到会赏识激励下属。
7.分析领导能力的内容和提高领导能力的途径和方法。
答:(1)领导力的含义
领导能力是指领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，是公共领导者素质的核心。
(2)领导能力的内容以及能力提高的方法
①领导的创新能力
公共领导创新是指公共部门为适应公共管理与环境的需要，与时俱进地转变观念与职能，探索新的方法与途径，形成新的组织结构、业务流程和规范，全面提高公共领导效率，更好地覆行政府职责的实践过程。领导者的创新能力，在于根据对环境变化的探测，及时提出新观念、新方案和新办法。应有对新环境、新事物、新问题敏锐感知的能力。公共领导创新能力的特征主要是求异性、独创性、突破性、风险性、变通性、攻坚性。领导的创新能力主要体现在五个方面：广阔的知识面、敏锐的问题意识、全新的思想观念、良好的精神状态和敢于承担风险的胆识。
②领导的战略思维能力
战略思维指一种着眼于全局和长远来观察、思考和处理问题的科学思维方式和领导艺术，是每个领导者必须具备的能力。领导战略思维能力的内容包括：
a.战略洞察力和战略判断力。指对战略问题及其因素高度的敏感性和深刻的洞察力。
b.战略分析力与战略综合力。指在分析的基础上，把对分解的各个部分、方面、要素的认识统一起来，形成对客观事物整体认识的思维能力。
c.战略预见力和战略创新力。战略思维能力就要求有战略预见力。最重要的是要有时代的敏感性，要善于见微知著，在事物初露端倪时，就敏锐地把握它的本质和走向。善于从世界的变化中把握时代的脉搏，对客观事物未来发展作用结果要有正确的反映。
d战略统差力和战略决新力，战略统差力表现为总指全局，组合局部，差划工作的能力。领导者要提高统筹能力，必须学会从全局出发看问题。站在制高点上，把各方面的情况统筹思考。战略决断力是战略洞察与判断力、战略分析与综合力、战略预见与战略创新力的综合反映。
培养领导的战略思维能力，一是加强哲学修养，提高辩证思维能力；二是努力拓展知识面，用丰厚的知识积累作为战略思维的材料；三是在实践中锻炼；四是善于利用外脑。
③领导的执政能力
在新的历中时期，领导执政能力的主要内容应包括：推动社会主义物质文明、政治文明精神文明协调发展，驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。
三、案例分析
1为什么张处长离休后威信也随之消失了?
答:(1)相关理论
①领导方式的含义。领导方式是指在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。领导者的行为方式受到被领导者的制约和影响，又受一定环境的制约。领导方式具有指示组织操作层面工作基本方向的功能，而在什么情况下采用什么样的领导方式才能得到预期效果，又是一个动态的策略性的问题。领导方式可分为集权型、民主型和放任型三种。
②领导方式的类型
第一，集权型领导方式，指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，以完成任务为直接目的，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。表现为领导决策及实施过程中的意志力量。其特点是：确定明确的目标；有严格的组织制度；严密控制下级的行为过程；注重物质成果；行为方向是自上而下的。
第二，民主型领导方式，指领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下融洽、和谐一致地工作。这种领导方式以调动人的主动性为直接目的，以激动手段为主要形式，表现为被领导者对决策目标的自觉接受，对决策实施方法的自主选择。
第三，放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者的职责仅仅是为下属提供信息并与外部进行联系。
(2)结合材料
张处长上任后采取的一系列措施，从内容可以看出，其采用的是集权型的领导方式。他要求下属绝对服从，制定岗位责任制，以完成任务为直接目的，并确定明确的目标和严格的组织制度，严密控制下级的行为过程，注重物质成果，行为方向自上而下。这些是其在任期间威信很高的主要原因，但集权型领导方式容易忽略被领导者的感受，由于缺乏上下的感情交流，下级满意度低，下级通常是被动服从俞令和指挥，主动性和积极性不易发挥这些也是张处长离任后威信随之消失的主要原因。
2.行政领导者怎样才能建立持久有效的威信?
答:马克斯韦伯的领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，自然会把这些作为归因于领导者的伟大或杰出的领导能力。豪斯认为，魅力型领导是指对下属的情感产生深刻影响的领导者，下属不仅仅把他们当做上级看待，而且把他们当做是一个英雄或楷模式人物。行政领导者要建立持久有效的威信，可以培养自己成为魅力型领导，可以从以下几方面培养能力：有令人折服的远见和目标意识；能清晰地表达这一目标，使下属明确理解；始终如一并全身心地追求这一目标，了解自己的实力，并以此作为资本。
二、思考题
1分析公共领导的含义与特点。
答：（1）公共领导的含义：
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
（2）公共领导的特点：
①公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门。因此，公共领导者掌握公共权力，行使公共管理职能，以追求和实现公共利益为目标。
②公共领导职权的公共性、服务性。公共领导职权的来源、使用和后果，都具有公共性。
③决策的“公断性”。尽管公共领导与领导一样具有领导者的鲜明个性，但公共领导却尽量淡化这种“个性”，以避免在决策上凸显个人意志和个人专断，力求民主的“公断”。
④公共领导的价值取向是公共利益。与私人领导的个人利益导向和利润导向不同，公共部门尽管也存在关注利益和利润的一面，但公共领导更为注重的是整体的和社会的利益。
2联系实际分析公共领导在公共组织发展中的作用。
答：公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。公共领导在公共组织发展中的作用主要体现在以下几个方面：
（1）总的来说，公共领导的作用主要表现为：
①公共领导是公共管理协调统一的保证。
②公共领导贯穿于公共管理活动的全过程。
③公共领导正确与否关系到公共管理活动的成败。
（2）具体来说，公共领导的作用主要表现为：
①导向、统领的作用。公共领导的基本职责是把握全局，确定组织和单位的发展方向，引领变革，引领创新，推动组织的进步和发展。再者，公共领导效能是由领导决策目标和组织效率决定的，而保证决策目标的正确，并不单单取决于决策时领导者的高瞻远瞩，更重要的是在实现目标的过程中不断回应环境和修正目标。因此，公共目标的制定和修正是领导者的重要职责之一。
②影响、表率的作用。领导的职位决定了其必然是有影响力的人，领导者的领导风格、领导魅力、道德水准以及习惯爱好，都对团队成员产生重要的影响。斯蒂芬·罗杰斯十分强调领导的影响力，他将领导界定为“影响他人实现目标的能力和过程”。领导要对其追随者施加影响，就不仅要借助其职权，而且要借助其专业能力、人格魅力等，以便对追随者形成一种综合性的影响。这也就是领导的表率作用。这种作用不仅体现在其应当拥有崇高的道德威望或道德人格，更在于公共领导者必须是守法的典范，而正是后面这一点体现出公共领导区别于传统领导的特色。
③协调、沟通的作用。在领导的管理活动中，不可避免地会遇到各式各样的冲突和矛盾，这就需要协调、沟通。协调主要是处理人与人、人与组织以及组织与组织之间的关系。要做好协调，就必须做好沟通。沟通是协调的前提。沟通又称信息交流，是指将某一信息传递给相关对象，以期做出回应的过程。对于现代领导者来说，沟通尤为重要。领导沟通能力的高低，会直接影响到其所领导的组织的发展。
④迎接挑战、引发变革的作用。公共领导不同于管理，其面对和处理的是非结构性问题，极具挑战性，公共领导实际上就是不断迎接挑战的过程。提高效率需要进行一定程度的变革，但几乎所有人都不喜欢变来变去。但变革无处不在，在所难免。在这种情况下，催生变革，并促使变革成为发展核心的领导便成为提高工作效率的关键因素。
3分析特质理论、权变理论的优缺点。
答：（1）特质理论：
①特质理论的含义。西方国家的管理学者们一直把领导者的各种个人性格和特征，作为描述及预测其领导成效的标准。这种用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论，就是特质理论。这种理论的研究目标是“澄清什么样的身体和人格特征以及什么样的能力将成功和不成功的领导者区分开来”，认为领导者有六项不同于非领导者的特质：进取心、领导意愿、正直与诚实、自信、智慧和与工作相关的知识。
②特质理论的优缺点：
a．优点：第一，特质理论给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，有其合理性；第三，在领导理论的发展史中起到承上启下的作用。
b．缺点：第一，直觉性。直觉性既是优点，也是缺点，因其更多诉诸经验直觉，难以具有普适性。第二，形而上学性。这集中地体现在它对领导系统和领导过程的“切割”上：对领导系统的“切割”体现在，它只看到领导者的作用，而忽略或淡化了被领导者和环境因素的作用，缺乏从三者的互动上考虑问题；对领导过程的“切割”体现在，它把领导看作静态的，而不是变化的，这使它将有效的特质归为天生的。
（2）权变理论：
①权变理论的内涵。权变理论认为领导方式是领导者、被领导者和环境的一个变数（函数）。因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质。它是对领导特质理论和领导行为理论的发展和推进，其研究的重点是分离出影响领导有效性的情境条件。从总体来看，领导权变理论强调没有唯一的、绝对合理的领导方式，关键取决于领导者、被领导者和环境三因素之间的互动是否较为合理。
②权变理论的优缺点：
a．优点：第一，强化了为领导特质理论和领导行为理论所忽视的环境因素的作用；第二，关注领导者与被领导者的行为和环境的相互影响，特别是各种领导方式适应的环境条件；第三，指出领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素。
b．缺点：领导权变理论在强调环境因素的同时，忽视了领导者本身所具有的某些特质。
4分析公共领导体制的含义、内容和各种类型的优缺点。
答：（1）公共领导体制的含义：
公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。
（2）公共领导体制的内容：
①领导结构，是指领导职能、领导权力和领导责任的配置结构。
②领导的层次与跨度。领导层次是指纵向组织结构的等级层次；领导跨度又称“领导控制跨度”，指一个领导者能直接有效地指挥下级的幅度。
③领导机构中各部门之间的职责与权限划分。这种职权划分，要求建立严格的从上而下的领导行政法则和岗位责任制，对各个领导部门和领导干部的职责权限做出严格而明确的规定。
④领导干部的管理制度。领导干部的管理制度属于狭义的人事制度，包括选举、招考、任免、考核、调动、轮换、回避、离（退）休等方面的制度。
（3）领导体制各种类型的优缺点
①首长制和委员会制：
a．首长制是指一个组织的领导机关的法定最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。
优点：第一，权力集中，责任分明，行动迅速，指挥灵敏，冲突较少，效率较高，易于考核优劣；第二，首长制可以有效地防止推诿和扯皮，消除或减少个人意志、不负责任的现象。
缺点：第一，过于倚重行政首长，容易影响工作的稳定性和连续性；第二，在监督机制不完备时，容易产生个人专断；第三，一旦决策失误，容易导致严重后果。
b．委员会制是指法定的决策权力由两位或两位以上的行政首长行使的领导体制。
优点：第一，能够集思广益，减少决策失误；第二，委员来自不同的方面，有代表性，有利于系统内部的协调；第三，各委员分工合作，可以减轻主要负责人的工作负担，也可以避免个人滥用职权。
缺点：权力分散，责任不明确，行动迟缓，效率较低，难于考核优劣。
②集权制和分权制：
a．集权制是指一切最后决定权都属于上级领导机关和领导者，下级必须完全遵照上级的指示或决定办事的领导体制。
优点：政令统一，标准一致，力量集中，指挥方便，能够统筹兼顾，利于重点建设。
缺点：不能因地、因时制宜，不利于发展个性，适应能力不强。
b．分权制是指下级机关或下级领导者在自己管辖的范围内有较大的自由裁量权，上级对下级权力范围内的事不加干预的领导体制。
优点：可以使下级独立自主地工作，发挥自身的特长和创造性。
缺点：政令不统一，各方常常发生矛盾和冲突，难以协调，也容易产生本位主义、分散主义，使国家集体利益受到损害。
③层级制和职能制：
a．层级制又称分级制，指公共组织纵向划分为若干层级，上下层业务性质相同，但有隶属关系，下级对上级负责，业务范围由上至下逐层缩小的公共领导体制。
优点：第一，指挥统一，步调一致，权力集中，节制严明，行动迅速；第二，各层次领导者的业务性质基本相同，便于沟通领导；第三，由于这种体制强调掌握与熟悉各方面业务，因此有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的“通才”；第四，各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动均能很快胜任，对政府机构很合适。
缺点：第一，缺乏专业分工，工作弹性小；权力过于集中，容易造成领导者事无巨细，事必躬亲；第二，中间层次太多，信息传达容易失真，领导难以有效指挥。
b．职能制又称分职制，指领导机关中平行地设置若干部门，每一职能部门所管辖的范围都以本行政机关的整体为对象，只是各部门所管辖的内容分工不同。
优点：分工精细，领导者各司其职，熟悉业务，工作效率高，有利于培养精通各门业务的专家和提高领导的专业化水平。
缺点：第一，分工过细，容易造成机构臃肿、人浮于事的现象；第二，容易形成割据状态，滋生本位主义；第三，由于各专业部门只熟悉本部门的业务，对整体与全局的情况不够了解，因此容易违反系统原则、经济原则与效率原则。
④完整制和分离制：
a．完整制又称集约制或一元统属制，指同一领导层级的各个机关受一个领导机关或一位首长指挥、监督的领导体制。
优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的统筹和决策的贯彻执行，可以减少相互推诿、扯皮，避免工作重复和减少“内耗”，有利于提高工作效率。
缺点：首长权力过分集中，容易滋生首长的独断专横；下级单位缺乏主动性、积极性和创造性，容易造成因循守旧的工作作风。
b．分离制又称独立制或多元统属制，指同一个领导层级的各机关受两个以上的领导机关或首长的指挥、监督与控制的领导体制。
优点：权力分散，各机关独立性大，措施灵活，有利于发挥各机关的优势，有利于防止专断与滥用权力，有利于发现和培养人才。
缺点：各机构之间协调合作有一定的难度，容易造成各自为政、权力冲突和工作混乱的现象，降低工作效率，造成人力、物力、财力的浪费。
5分析和理解我国的公共领导体制存在的问题和改革路径。
答：（1）公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。领导体制的好坏，直接关系到领导能否有效地履行职能，有效地调动组织成员的积极性，实现组织目标。
（2）我国公共领导体制存在的问题：
①领导职能相互混淆。我国长期政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严重，这直接影响公共领导效率。而其根源之一就是组织层次与管理幅度、领导机构内部各部门之间的职责与权限的划分、领导机构外部的职权关系等不够明确。
②领导权力过于集中。领导权力是公共领导体制的核心，是领导体制改革的关键和主要内容。我国领导权限的最大弊端是权力过分集中于公共领导机关和领导部门，而在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。
③领导权力的约束滞后。我国领导体制中始终缺乏对公共领导机关，尤其是领导者的有效的权力约束机制。政府行政效率低下，缺乏足够的监督，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生。政府行政效率低下，缺乏足够的监督，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生。
④公共组织机构高度膨胀。公共组织机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式。长期以来，我国公共组织机构臃肿、人浮于事，这不仅是我国领导体制的一个严重弊端，而且是加重政府的财政负担，是党和政府的领导机关产生官僚主义作风的一个重要原因。
⑤用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力、提高工作效率，离不开干部人事制度的改革。然而我国的干部人事制度是为适应高度集中的计划体制而制定的，其存在的弊端主要表现为：
a．公共部门内部资源不能得到合理的开发和充分利用，造成人员素质低下，人才结构不合理、行政执法能力不足、工作效率不高。
b．缺乏公平竞争的激励机制和优胜劣汰的内部环境，使公共管理人员的素质结构失调，队伍难以优化组合。
c．在内部晋升流动上过于呆板，产生能进不能出、能上不能下、能官不能民的现象。
d．人治色彩浓重，缺乏法治精神，产生了用人问题上的任人唯亲、裙带关系等腐败现象。
综上，用人制度缺乏活力会严重挫伤人的积极性，阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全面发展产生负面影响。
（3）我国公共管理领导体制改革的路径：
①完善领导职能分工，理顺各种关系：
a．实行党政分开，改善和加强党的领导。实行党政分开是指实行党政职能分开，使执政的共产党从直接代替政府系统做决定、发指令的体制转变为通过法定程序把党的主张变为国家意志。同时调整党的组织形式和工作机构，理顺党组织和政府、司法机关、立法机关、企事业单位等之间的关系，做到各司其职。
b．要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。
c．按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系：一是理顺中央与地方的职权关系，二是理顺政府内部的职权关系。
②在保证政令统一的前提下，适当下放权力：
a．在科学划分权限的基础上进一步下放权力。
b．彻底废除实际存在的或变相的家长制和干部领导职权终身制现象。
c．划清中央与地方的职责权限，在保证全国政令统一的前提下，做到地方事务地方管。
d．进一步下放权力要以巩固中央统一领导为前提，反对分散主义。
③改革组织人事制度，增强党和国家的活力：
a．在公务员序列之外全面推行聘任制。
b．减少关卡，允许干部自然流动。
c．坚决打破论资排辈，实行干部能上能下。
d．增加透明度，体现“三公开”，即除少数特殊职位以外，要把任职岗位、条件、拟选拔对象的情况向群众公开，并接受群众的评议与监督。
e．实行竞争式选拔，提高群众的参与程度，达到好中选优。
④继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿：
a．按照统一原则构建政府的组织结构，围绕政府职能运行实行两个“统一”，即建立在党政分开之上的统一领导和党政独立的统一职能目标。
b．按照精简原则，精简机构。纵向层次要尽可能少，横向部门划分不宜过细。实行精兵简政，提高各级领导机关和职能部门的工作效率，克服官僚主义。
⑤加强权力制约与监督。政府应接受来自社会的各种力量的考察，如各类组织、社会大众、新闻舆论对权力的制约监督，从而着重解决组织的人事制度的问题。
6分析和理解协调、沟通、激励等领导方法及其实现途径。
答：（1）领导协调：
①领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。
②领导协调的实现途径：
a．以人为本。协调的实质在于处理好人际关系。因此，要把尊重人、关心人和理解人贯彻于协调工作的始终。
b．客观公正。协调者能否被协调对象所接受，协调措施能否被协调对象认可，取决于协调者及其拟订的协调措施是否客观公正。
c．注重整体。领导过程中出现的不协调现象有时表现为个人与组织、局部与整体之间的利益冲突，当出现这种利益冲突时，不应以牺牲组织的整体利益去满足个人利益或部门利益。
d．求同存异。求同存异，关键是求同。要客观全面地分析各方面的情况，找准各方都认可、事关全局的共同点，促使各方统一思想，达成共识。
e．互惠双赢。在矛盾双方互相尊重和互相理解的前提下，在双方都有协调合作的诚意及有做出妥协让步的准备下，还要使协调方案能够让矛盾双方都获得一定的利益好处，从而使矛盾得到解决。
f．灵活机动。协调固然必须遵循国家的方针政策和法律法令，必须遵循公共道德，必须遵循组织的规章制度，但也要求协调者依据实际情况灵活机动地采取合适的协调方式。
（2）领导沟通：
①领导沟通是指领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。
②领导沟通的实现途径：
a．选择合理的沟通渠道。具体包括：
第一，正式渠道，指组织结构、层次及不同部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。
第二，非正式渠道，指在非正式组织范围内或非正式场合进行的沟通。如公务人员间的日常接触、社交，非正式渠道的消息传播等。
b．选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络。沟通网络的五种模式如下：
第一，链式沟通，又称直线沟通，指信息链条似的逐级传递。
第二，轮式沟通，指某一个居于核心位置的沟通主体分别与其他几个沟通主体进行沟通。
第三，全通道沟通，指组织成员都可以不受任何限制地互相沟通，各成员在沟通中享有平等地位。
第四，环式沟通，又称圆周式沟通，指没有沟通核心，沟通主体只能和左右两个沟通对象进行沟通。
第五，Y式沟通，是对沟通方式的形象化描述，这种沟通存在于纵向层级关系之中，采用上情下达和下情上传的逐级传达的沟通方式。
c．选择有效的沟通形式。具体包括：
第一，口头形式，如交谈、讲座、讨论会、电话等。
第二，书面形式，指采用书面文字形式进行的沟通。
第三，非语言形式，指采用声、光信号、体态、语调等形式的沟通。
第四，电子媒介形式，指采用传真、闭路电视、计算机网络、电子邮件等形式的沟通。
（3）领导激励：
①领导激励是指领导者通过一定的方法来激发被领导者的动机，开发人的能力和潜力，充分调动其积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。
②领导激励的实现途径：
a．物质激励。主要是薪酬和奖金的制度激励，对政府工作业绩和公共组织运行产生持续影响。
b．参与激励。指领导者让下属和群众参与决策、管理和监督，鼓励人们提建议并予以重视，积极采纳。
c．目标激励。指确定适当的目标，诱发人的动机和行为，从而调动人的积极性。目标作为一种诱因，具有引发、导向和激励的作用。
d．情感激励。指领导者与被领导者之间以感情联系为手段的激励方式。领导者和被领导者的关系既有规章制度和社会规范的成分，也有情感成分。
e．需要激励。需要是产生行为的原动力，是个体积极性的源泉。领导者应针对不同的对象及其不同的需要进行激励。
f．榜样激励。指领导的个人形象对被领导者的思想和行为能够起到明显的激励作用，从而推动各项工作的开展。
g．荣誉激励。荣誉激励在激励公共组织成员的措施中占有十分重要的地位。荣誉激励必须遵守公平、公正的原则，否则起不到激励作用，反而会产生消极影响。
h．信心激励。指领导者对下属要充分信任，大胆使用，善于发现、培养、使用骨干，团结群众。
i．赏识激励。赏识激励是激励的最高层次，是领导激励优势的集中体现。赏识激励能较好地满足群体成员的归属心理。
7分析领导能力的内容和提高领导能力的途径和方法。
答：领导能力是指领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，是领导者素质的核心。
（1）领导能力的内容：
①领导的创新能力。公共领导创新是指公共部门为适应公共管理与环境的需要，与时俱进地转变观念与职能，探索新的方法与途径，形成新的组织结构、业务流程和规范，全面提高公共领导效率，更好地履行政府职责的实践过程。公共领导创新能力的特征主要是求异性、独创性、突破性、风险性、变通性、攻坚性。
②领导的战略思维能力。战略思维是指一种着眼于全局和长远来观察、思考和处理问题的科学思维方式和领导艺术，是每个领导者必须具备的能力。
③领导的执政能力。即领导通过执掌权力，管理公共事务的能力。
（2）提高领导能力的途径和方法：
①培养领导者的创新能力。培养领导者的创新能力要从以下五个方面着手：广阔的知识面、敏锐的问题意识、全新的思想观念、良好的精神状态和敢于承担风险的胆识。
②培养领导者的战略思维能力。具体做法包括：a．加强哲学修养，提高辩证思维能力；b．努力拓展知识面，用丰厚的知识积累作为战略思维的材料；c．在实践中锻炼；d．善于利用外脑。
③培养领导者的执政能力。领导执政能力建设是一个复杂、漫长的过程。在这一过程中，领导必须重新定位，努力加强自身的领导执政能力建设。
④选择合适的领导方式。合适的领导方式能高效达成组织目标，展现出领导者的领导水平。
⑤完善领导制度。领导制度是决定领导能力高低的重要变量，完善的领导制度对领导能力的提高有着重要影响。
三、案例分析题
请认真阅读以下案例材料，然后按照要求回答问题。
张处长1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导，处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施：（1）请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污染补贴费；（2）为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；（3）派人到各省市和国外学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；（4）对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处，同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这四条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他点头，许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。
问题：
1为什么张处长离休后其威信也随之消失了？
答：（1）领导方式的含义：
领导方式是指在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。领导者的行为方式受到被领导者的制约和影响，又受一定环境的制约。领导方式具有指示组织操作层面工作基本方向的功能，而在什么情况下采用什么样的领导方式才能得到预期效果，又是一个动态的策略性的问题。
（2）领导方式的类型：
①集权型领导方式，指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，以完成任务为直接目的，以权力控制手段为主要形式的一种领导方式。表现为领导决策及实施过程中的意志力量。集权型领导方式的特点为：a．有确定明确的目标；b．有严格的组织制度；c．严密控制下级的行为过程；d．注重物质成果；e．行为方向是自上而下的。
②民主型领导方式，指领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下融洽、和谐一致地工作。这种领导方式以调动人的主动性为直接目的，以激励手段为主要形式，表现为被领导者对决策目标的自觉接受、对决策实施方法的自主选择。
③放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者的职责仅仅是为下属提供信息并与外部进行联系。
（3）结合材料分析：
从张处长上任后采取的一系列措施可以看出，其采用的是集权型的领导方式。他要求下属绝对服从，制定岗位责任制，以完成任务为直接目的，并确定明确的目标和严格的组织制度，严密控制下级的行为过程，注重物质成果，行为方向自上而下。这些是其在任期间威信很高的主要原因，但集权型领导方式容易忽略被领导者的感受，由于缺乏上下的感情交流，下级满意度低，下级通常是被动服从命令和指挥，主动性和积极性不易发挥。因此，下级对张处长的服从是基于张处长的职务权威，而非对张处长本人的认同，张处长离任后，职务权威与领导人权威分离，自然威信也随之消失。
2行政领导者怎样才能建立持久有效的威信？
答：（1）领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，自然会把这些作为归因于领导者的伟大或杰出的领导能力。豪斯认为，魅力型领导是指对下属的情感产生深刻影响的领导者，下属不仅把领导者当做上级，而且把领导者当做是一个英雄或楷模式人物。
（2）行政领导者要建立持久有效的威信，可以着重培养个人魅力，使自己成为魅力型领导。可以从以下几方面进行培养：①培养自己的远见卓识和目标意识；②清晰地表达组织目标，使下属明确理解；③始终如一并全身心地追求组织目标，坚定目标信念；④不循规蹈矩，敢于变革；⑤对环境敏感。
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